Mettre en place un revenu de base étape par étape

Un revenu de base, inconditionnel, universel et individuel, pourra difficilement se mettre en place en un jour. Il demande une multiplicité de réformes trop importantes pour être l’œuvre d’une seule loi. Nous proposons ici un cheminement possible pour une mise en oeuvre progressive d’un revenu de base inconditionnel, universel et individuel.

Il faut garder en tête que le but ultime de ces réformes est de parvenir à terme à la mise en place d’un revenu de base, et non pas de s’arrêter en chemin. C’est pourquoi, avant même d’engager le processus par étape vers un revenu de base, il nous semble nécessaire d’acter le principe selon lequel nous allons nous orienter vers la mise en place du revenu de base universel, inconditionnel et individuel, comme cela a été fait en 2003 par le Brésil qui, pour le moment, s’est arrêté à l’étape de la Bolsa Familia.

Revenu de base enfant et RSA jeune

La première étape, qui est aussi la plus simple à mettre en œuvre, concerne le remplacement des allocations familiales, du quotient familial, du complément familial et de l’allocation rentrée scolaire par un revenu de base enfant forfaitaire qui pourrait éventuellement dépendre de l’âge de l’enfant. Une première étape indispensable parce qu’elle rend possible une étape ultérieure : l’individualisation de l’impôt.

Parallèlement, il faudra ouvrir le droit au RSA pour les jeunes de 18 à 25 ans. C’est en effet dans cette tranche d’âge, qui ne bénéficie que de très peu d’aides, que la grande pauvreté se développe maintenant le plus, avec tout ce que cela comporte de drames, désocialisations, prostitutions, etc. Exiger un RSA à partir de 18 ans est une première étape indispensable sur le chemin d’un revenu de base pour tous. Ce RSA jeune pourra être déduit des bourses étudiantes.

Rendre le versement du RSA automatique

Une autre étape nécessaire vers un revenu de base sera de rendre le versement du RSA automatique en supprimant les démarches pour en bénéficier. On sait qu’aujourd’hui, 68% des travailleurs pauvres ayant droit au RSA activité n’en font pas la demande. Soit parce qu’ils ne savent pas qu’ils y ont droit. Soit parce qu’ils trouvent les démarches ou la prestation trop stigmatisantes. Rendre le versement du RSA automatique et inconditionnel permettrait de résoudre ce problème définitivement, et par la même occasion de faire des économies de gestion sur le RSA.

Précisons ce que l’on entend par la proposition de RSA automatique et inconditionnel. Il s’agit de conserver les règles de calcul du RSA [1. Principalement, le taux de dégressivité de 38% avec le salaire. C’est-à-dire que si mon salaire net augmente de 100 €, mon RSA diminue de 38 €.] mais de faire en sorte que chacun touche le RSA auquel il a droit de façon automatique, sans qu’il soit besoin d’en faire la demande. En étant attribué de façon automatique, le RSA devient dès lors inconditionnel puisqu’il n’est plus nécessaire de démontrer que l’on cherche un emploi ni d’apporter la moindre contrepartie pour le toucher. Il n’est pas pour autant universel puisque son montant est dégressif avec le revenu, et qu’au-delà d’un seuil de revenu (le SMIC pour une personne vivant seule), il n’est plus versé. Le RSA automatique est de fait strictement équivalent à l’impôt négatif proposé par Milton Friedman et expérimenté dans les années 1970 aux Etats-Unis et au Canada.

Comment le RSA automatique est-il techniquement réalisable ? Avec la révolution de l’information numérique, rien ne semble plus simple. Les employeurs communiquent déjà trimestriellement (et bientôt mensuellement) une déclaration sociale nominative auprès de l’URSSAF dans lequel apparaît le salaire de chacun des employés. Ces informations sont déjà transmises assez vite aux services fiscaux pour que celui-ci réalise la déclaration pré-remplie de l’impôt sur le revenu. Il suffit donc que les services fiscaux communiquent à la CAF les informations dont is disposent sur les individus ou leur famille pour que la CAF puisse calculer le RSA auquel chacun aurait droit.

Notons que le RSA automatique peut être mis en œuvre dès maintenant pour un coût relativement modéré. Le coût de l’automatisation du RSA représente les économies budgétaires liées au non-recours. Or l’Observatoire du non-recours aux droits et services (ODENORE) a estimé que le non-recours au RSA représentait 4 milliards d’euros en 2010. Compte-tenu de la hausse du RSA depuis 2010 et du nombre d’ayant-droits, le coût serait aujourd’hui plus proche des 5 milliards.

Certains départements pourraient dès à présent mener des expérimentations de RSA automatique, comme cela a été proposé lors d’un vote au Conseil Régional d’Aquitaine au 6 juillet 2015. Cela permettrait d’ailleurs d’observer les effets de l’automatisation du RSA sur la propension des gens à travailler (dans un emploi rémunéré ou pas).

L’individualisation du RSA

Une fois le versement du RSA rendu automatique, il sera nécessaire de l’individualiser. En effet, le RSA pour un couple est aujourd’hui égal à 1,5 fois le RSA pour une personne seule, ce qui décourage la mise en couple pour les personnes modestes.

Vidéo : Pourquoi individualiser le RSA et l’impôt ?

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Individualiser le RSA irait de pair avec une individualisation de l’impôt sur le revenu, même si rien n’empêche d’individualiser l’impôt sur le revenu avant d’individualiser le RSA. La mise en place du prélèvement à la source pourrait justement être l’occasion d’aller dans cette voie, comme l’indique cet article. Soulignons d’ailleurs que l’individualisation de l’impôt sur le revenu va de pair avec la mise en place d’un crédit d’impôt pour le conjoint sans revenu, ou avec des revenus faibles, pour remplacer le quotient conjugal. Crédit d’impôt qui peut être assimilé à un RSA automatique et inconditionnel pour le conjoint. Ainsi l’individualisation de l’impôt pourrait permettre d’accélérer la mise en place d’un RSA automatique et individuel, si une telle mesure n’était pas déjà mise en œuvre.

Précisons enfin que pour éviter que l’individualisation du RSA et de l’impôt sur le revenu sanctionne les familles monoparentales qui bénéficient aujourd’hui d’un RSA revalorisé et d’une demi-part supplémentaire dans le calcul de l’impôt sur le revenu, il faudra revaloriser l’allocation de soutien familial (ASF), cette allocation ciblée sur les familles monoparentales.

Coût budgétaire de l’automatisation et de l’individualisation

Combien coûterait l’automatisation et l’individualisation du RSA ? A partir de l’échantillon représentatif de la population française récolté par Landais, Piketty et Saez (http://www.revolution-fiscale.fr/), nous avons réalisé une microsimulation permettant d’estimer le coût budgétaire d’une telle mesure pour l’année 2013. Un tel RSA individuel, versé de façon automatique dès 18 ans à tous ceux qui y ont droit, coûterait 26,6 milliards d’euros de budget brut. Il concernerait neuf millions d’adultes. Remarquons toutefois que les bénéficiaires actuels du RSA paient de la CSG dès lors qu’ils perçoivent un revenu, et que l’on pourrait faire le solde entre l’impôt négatif (RSA automatique) reçu et la CSG payée. En ne considérant que ce solde, on aboutit à un impôt négatif de 24 milliards, versé à 7,6 millions d’adultes.

Bien entendu, puisque cet impôt négatif remplace le RSA, la prime pour l’emploi et les bourses étudiantes, on peut faire l’exercice de décomposer le budget net de cette mesure. Rendre le RSA automatique, c’est-à-dire le verser à tous ceux qui y ont droit, coûterait 4,5 milliards d’euros et ferait passer le nombre de bénéficiaires de 2,9 à 5,8 millions d’adultes, selon les estimations de l’Observatoire du non-recours aux droits et services (ODENORE).

L’étendre aux 18 – 25 ans coûterait 3,3 milliards supplémentaires, desquels il faut cependant déduire les 1,9 milliards d’euros de bourses étudiantes. Enfin, individualiser le RSA coûterait 8,8 milliards d’euros et permettrait d’ajouter 1,9 millions de bénéficiaires supplémentaires. En déduisant de ce budget la prime pour l’emploi, on obtient un budget net de 12,2 milliards, pour 9 millions de bénéficiaires adultes (contre 2,9 millions d’adultes aujourd’hui pour le RSA et 630 000 pour les bourses étudiantes). Un tel montant pourrait être financé en supprimant le quotient conjugal et en luttant efficacement contre l’évasion fiscale.

L’universalisation du RSA

Dès lors que le RSA aura été rendu automatique et individuel, il restera à le rendre universel, c’est-à-dire le verser à tous, quelles que soient ses ressources, pour obtenir un véritable revenu de base. Nous proposons ici, pour des raisons pédagogiques, que l’universalisation soit financée par l’impôt sur le revenu, ce qui n’empêche pas de diversifier par la suite les sources de financement.

Ainsi, chaque individu recevra le revenu de base en début de mois, mais paiera plus d’impôt sur le revenu en fin de mois. On pourrait aussi imaginer que l’on fusionne les deux étapes en payant l’impôt le dernier jour du mois et en percevant le revenu de base le premier jour du mois suivant. Cela reviendrait à utiliser le revenu de base comme crédit d’impôt sur le mois suivant comme le proposent par exemple Marc de Basquiat et Gaspard Koenig.

Le coût budgétaire de cette universalisation d’un RSA individuel est énorme si l’on considère la totalité du budget du revenu de base : 180 milliards d’euros [2. Et encore plus si l’on ajoute le revenu de base aux pensions de retraite, aux allocations chômage et aux allocations pour adulte handicapé.]. Mais il est totalement nul si l’on considère le revenu de base comme un crédit d’impôt. On comprend bien alors que le coût budgétaire du revenu de base est un indicateur qui n’a aucun sens.

En outre, l’effet redistributif de l’universalisation est tout aussi nul, comme le démontre l’illustration ci-dessous. Le schéma de droite présente l’impôt négatif, soit l’équivalent du RSA automatique et individuel. Le schéma de gauche présente le revenu de base (ou allocation universelle). Dans le cas de l’impôt négatif, il existe un seuil en-dessous duquel on perçoit un impôt négatif (RSA automatique) et au-dessus duquel on paie un impôt sur le revenu. Au contraire, tout le monde perçoit le revenu de base, mais tout le monde paie aussi un impôt dès lors qu’il perçoit un revenu. Les effets redistributifs sont strictement les mêmes.

Ainsi, l’universalisation du RSA pour créer un revenu de base n’est qu’une formalité sans effet redistributif dès lors que le revenu de base est considéré comme un crédit d’impôt. Transformer le RSA automatique en revenu de base n’est qu’une réforme fiscale mineure qui consiste à verser le revenu de base ex-ante et à changer les taux de l’impôt sur le revenu pour le prélever dès le premier euro gagné. Une réforme très facile à mettre en place dès lors que l’impôt sur le revenu sera mensualisé.

À cette étape, il sera essentiel de changer le nom du RSA, qui est encore associé à une image stigmatisante. Nous avons proposé le terme de revenu de base parce que ce terme est très neutre et peu connoté, mais l’on pourra tout aussi bien proposer d’autres noms : revenu social garanti, revenu universel, dividende social, revenu d’autonomie, etc.

Rappelons qu’il existe des différences fondamentales entre impôt négatif et revenu de base, qui vont au-delà du simple côté symbolique. D’abord, parce qu’il est universel, le revenu de base peut être compris comme un réel droit partagé par tous au même titre que le droit à l’éducation ou le droit de vote. Il ne fait aucune distinction entre les individus d’une même communauté politique selon un principe d’égalité des droits. Il évite surtout les comparaison inter-individuelles et les jalousies nuisibles à la démocratie entre ceux qui recevraient un impôt négatif (un RSA automatique) et ceux qui paieraient l’impôt. Avec le revenu de base, tout le monde paiera l’impôt sur le revenu. Il ne faut pas oublier que le RSA, même automatique, risque encore de rester stigmatisant. Rappelons aussi qu’avec un revenu de base, même sous forme de crédit d’impôt, chacun sait qu’il gardera toujours ce montant de base quels que soient ses revenus. Alors qu’aujourd’hui, de nombreux bénéficiaires du RSA, peu au fait de ses modalités de son calcul, craignent de prendre une activité rémunérée par peur de perdre leur RSA. Le revenu de base, dès lors qu’il est universel, permet réellement d’échapper à l’incertitude propre au RSA.

C’est pourquoi il ne faudra pas s’arrêter au milieu du gué. Quand bien même l’automatisation et l’individualisation du RSA sont des étapes importantes qui amélioreront réellement la vie des plus modestes et accroîtront leur autonomie, il faut garder en tête que ce ne sont que des étapes vers l’objectif final qui reste le revenu de base universel.

La diversification des modalités de financement

Pour avoir un revenu de base, il suffit donc d’automatiser, d’individualiser et d’universaliser le RSA. Mais s’arrêter là serait encore insatisfaisant puisque l’on aurait alors un taux marginal d’imposition discontinu. En effet, on aurait alors un taux marginal d’imposition très élevé sur les premiers euros gagnés (38% du salaire net), mais plus faible au-delà (moins de 14% sur la première tranche de l’impôt sur le revenu actuellement, même si la décote complique le calcul).

Il faudra donc réduire le taux marginal d’imposition sur les premiers euros gagnés, quitte à augmenter le taux sur les tranches suivantes ou à diversifier les modes de financement. En réduisant le taux marginal d’imposition sur les tous premiers euros gagnés, on augmente le revenu disponible de tous les travailleurs à bas salaire (SMIC à temps partiel ou plein). Notons par ailleurs qu’il faudra réfléchir à l’articulation entre cette réforme et la question des niches fiscales, dont un certain nombre jouent aussi un rôle de protection sociale. Cette question fera l’objet d’un autre article.
Une fois que l’on aura mis en place un revenu de base au niveau du RSA, et que l’on aura baissé le taux marginal d’imposition sur la tranche 0, une multitude d’options deviendront possibles. On pourra choisir de diversifier les modalités de financement et de réduire la part qui pèse sur le revenu des individus, ou encore d’augmenter le montant du revenu de base. C’est à ce stade que les propositions commencent aussi à diverger au sein du Mouvement Français pour un Revenu de Base. Certains souhaiteraient en effet augmenter le montant du revenu de base en augmentant les recettes de l’impôt sur les bénéfices, par la TVA, par la taxe carbone, par des impôts sur le patrimoine ou sur le foncier, par la création monétaire, etc. D’autres préfèreraient utiliser ces ressources nouvelles pour réduire le taux marginal d’imposition sur la première tranche. D’autres se satisferaient du statut quo. D’autres, enfin, voudraient basculer les subventions à l’emploi vers le revenu de base… Beaucoup de questions qui seront à trancher dans le futur mais qui ont pour préalable de gagner d’abord notre combat commun en parvenant à intégrer le revenu de base dans notre société.

Voir aussi la contribution du MFRB au rapport sur la réforme des minima sociaux, remise au député Christophe Sirugue le 11 février 2016

Photo : Banderole à Bordeaux à l’occasion de l’initiative européenne pour un revenu de base en septembre 2013 – MFRB / Licence CC