Revenu de base versus aides ciblées : un débat creux

Article original de Martin Ravallion, traduit par Philippe Dubrulle et Elena Ambühl pour le MFRB (Mouvement Français pour un Revenu de Base).

Face à des aides ciblées, le revenu de base universel est souvent jugé de manière défavorable en tant que mesure de lutte contre la pauvreté. Cette rubrique soutient que cinq des arguments communément cités à l’encontre du revenu de base sont en fait de faux-arguments qui tendent à surestimer l’efficacité relative des aides ciblées. Bien que le revenu de base ne soit pas encore applicable dans bon nombre de pays, plus d’universalité et moins de restriction dans le ciblage contribueraient à une nette amélioration des politiques sociales.

L’idée du revenu de base est aujourd’hui dans toutes les discussions. Il s’agit d’un transfert monétaire non ciblé, fixé au même niveau pour tous les bénéficiaires d’un territoire. Il est parfois dénommé « revenu de citoyenneté », « revenu de base universel » ou (mon préféré) « revenu garanti ». Pour ou contre ce revenu de base ? C’est un débat qui a lieu dans le monde entier. Le revenu de base est souvent mis en opposition à un ensemble d’aides ciblées qui donneraient des réponses à toutes les formes de pauvreté.

On peut trouver des faux-arguments dans les deux camps.

Premier faux argument : le revenu de base coûte trop cher

Les détracteurs de l’idée du revenu de base affirment que ce dispositif est bien trop coûteux pour être sérieusement envisagé. Certaines propositions ont en effet été chiffrées à des coûts effrayants, mais là n’est pas l’objet. La plupart des pays – dont beaucoup de pays pauvres – investissent d’ores-et-déjà dans des programmes publics pour la réduction de la pauvreté. Si avec cette même somme d’argent, le meilleur moyen de lutter contre la pauvreté s’avérait être l’instauration d’un revenu de base, c’est sans doute ce qui doit être fait. Cette question se pose quel que soit le montant envisagé pour le revenu de base.

L’Inde, par exemple, a des subventions qui profitent davantage aux non-pauvres qu’aux pauvres. L’impact sur la pauvreté serait sans doute plus important en réduisant ces subventions et en les remplaçant par une forme de revenu de base. Encore plus remarquable, un revenu de base pourrait bien être plus rentable contre la pauvreté que les principaux programmes ciblés sur les pauvres, à savoir le système de distribution publique (pour les aliments subventionnés) et la loi nationale sur la garantie d’emploi rural (NREGA), un programme d’emploi qui se veut être auto-ciblé sur les pauvres. Des recherches avec mes collègues nous ont amené à constater qu’un petit revenu de base au Bihar, l’un des États les plus pauvres de l’Inde, aurait plus d’impact sur la pauvreté locale que les revenus du travail de la NREGA (Murgai et al., 2016).

Un élément clé du revenu de base est la manière dont il serait financé. Dans les pays riches, on a l’option de l’impôt progressif sur le revenu, dans ce cas le revenu de base est formellement équivalent à l’impôt négatif sur le revenu de Friedman (1962). Lorsque le financement passe par une réduction des dépenses pour d’autres programmes publics, les avantages et les coûts de ces programmes devraient être pris en compte. Cela pourrait rendre moins bonne une proposition de revenu de base si elle était introduite au détriment de (par exemple) une meilleure qualité de l’enseignement ou des soins de santé pour les pauvres. Soyons donc bien attentifs à tout cela.

Mais nous ne devrions pas considérer a priori qu’un revenu de base est forcément trop cher. Un revenu de base devrait être parmi les options à considérer par n’importe quel pays en développement parmi un ensemble de politiques de lutte contre la pauvreté (Ravallion 2016).

Deuxième faux argument : le revenu de base est inutile car on peut éradiquer la pauvreté pour bien moins cher

Le calcul avancé en général est simple. Mesurez simplement l’écart de pauvreté de chaque personne pauvre – les distances au-dessous du seuil de pauvreté pour tous les pauvres – et faites des dons en conséquence. Et voilà, plus de pauvreté ! Un budget pour couvrir l’écart global de pauvreté sera presque toujours beaucoup moins coûteux qu’un revenu de base.

Ce calcul est trompeur, pour trois raisons principales. La première concerne les incitations. Un ciblage parfait comme celui-ci génère des taux d’imposition marginaux de 100% sur les pauvres, puisque si le revenu d’une famille pauvre augmentait de 1€, son niveau de prestations diminuerait de 1€. Cela créerait un piège à pauvreté induit par cette politique. Si elle était mise en œuvre, une fois que tout le monde se rendrait compte que c’était le cas, le coût augmenterait sans aucun doute jusqu’à ce qu’il soit beaucoup plus élevé que l’écart de pauvreté global initial.

La deuxième raison concerne les contraintes d’information sur le ciblage. Elles peuvent être importantes, en particulier dans les pays pauvres dotés de faibles capacités administratives. Dans la pratique, les décideurs ont accès à un sous-ensemble limité de l’information nécessaire pour établir de façon fiable la pauvreté de quelqu’un. Les données sur les ménages qui pourraient être utilisées de manière fiable à cette fin sont limitées, et nous en savons encore moins sur les conditions de vie au niveau individuel. Nous sommes loin du ciblage parfait dans la pratique.

Troisièmement, lorsque le budget est libre de varier, un ciblage plus précis risque de compromettre l’aide publique (notamment de la classe moyenne) aux politiques anti-pauvreté (Sen 1995). Les pauvres finissent avec une plus grande part d’un gâteau plus petit, avec des gains ambigus.

Troisième faux argument : le ciblage peut s’avérer imparfait en pratique, mais cela est suffisant

Une politique anti-pauvreté simple attribue les transferts en fonction des catégories observées, telles que l’adresse, la taille du ménage ou la propriété foncière dans les zones rurales. Les versions plus sophistiquées utilisent un test de moyennes substitutives dans lequel un modèle statistique est calibré en utilisant un ensemble limité de caractéristiques du ménage facilement observables dans une enquête par sondage. Les données sur ces caractéristiques sont utilisées pour prédire qui est pauvre dans la population dans son ensemble.

Ces méthodes ont souvent été décevantes dans la pratique. Même avec un budget suffisant pour éliminer la pauvreté et une information parfaite, les transferts optimisés en fonction de l’information disponible n’arrivent pas à tendre vers une éradication de la pauvreté. Cela a été démontré dans des recherches récentes pour des pays d’Afrique (Brown et al., 2016). Même si le budget correspondait au déficit de pauvreté global, trois quarts de la pauvreté perdureraient.

De plus, il y a d’autres questions : que signifie cibler « assez bien » et assez bien pour qui ? L’expérience et la recherche mettent en évidence les iniquités horizontales des politiques sociales ciblées dans la pratique. Au niveau de la communauté, ces politiques peuvent sembler opaques ou presque aléatoires. Les gens peuvent voir que les familles pauvres sont traitées différemment par ces outils de ciblage. Certains reçoivent de l’aide mais d’autres pas. L’injustice évidente de cette situation peut générer des conflits sociaux et miner des politiques sociales bien intentionnées. Il peut y avoir des avantages à puiser dans l’information communautaire, mais il y a aussi des risques (Mansuri et Rao 2012).

Décider si l’information à la disposition des décideurs est fiable et suffisante pour la tâche de ciblage est une question ouverte. Elle devrait être examinée attentivement dans chaque contexte, en tenant compte des tensions sociales qui peuvent être engendrées par un mauvais ciblage. Mais nous ne devrions pas non plus présumer que l’exploitation des informations disponibles apportera des bénéfices importants pour les pauvres en pratique.

Quatrième faux argument : le revenu de base détruit l’incitation à l’emploi

Celui-ci est surprenant, car un revenu de base serait probablement la politique entraînant le moins de distorsion. Personne ne pourrait faire quoi que ce soit pour changer ce qu’il reçoit. Certes, il y aurait probablement un effet positif sur la demande de loisirs. Cependant, comme pour tous les transferts, il faut aussi tenir compte des impacts sur d’autres contraintes pertinentes auxquelles font face les familles pauvres, y compris les risques non assurés et les contraintes de crédit. Les transferts peuvent aider à assouplir ces contraintes sur l’emploi. Il existe des preuves que l’aide aux personnes âgées accordées par l’Afrique du Sud a eu ces effets sur les familles bénéficiaires (Ardington et al., 2009).

Il ne faut pas ignorer les effets incitatifs. Certaines politiques ciblées créent des taux d’imposition marginaux élevés pour les pauvres. C’est une mauvaise idée. Mais les problèmes d’incitation sont souvent exagérés et peuvent ne pas être sérieux dans la pratique (Banerjee et al., 2017).

Cinquième faux argument : en se focalisant sur l’argent, le revenu de base détourne l’attention de la santé et de l’éducation

Indéniablement, il y a des compromis. Cependant, en réfléchissant au revenu de base, nous pourrions définir le « revenu » plus largement que le revenu monétaire. Un concept de revenu intégral pourrait inclure des accès en nature à des services, tels que l’assurance maladie et l’école publique. Une discussion sur le revenu de base pourrait mettre l’accent sur ces dimensions « non monétaires » du bien-être.

La composition du revenu de base (complet) constituerait alors un choix politique. Ce choix serait important, et ce ne serait pas simple. Des préoccupations de paternalisme l’emportent sur les préférences des pauvres. Mais le point essentiel est que les avantages non pécuniaires devraient être pris en compte dans toute caractérisation de ce qui est exactement garanti. Donc ce n’est pas un argument valide contre un revenu de base.

Mais alors sur quoi porte le débat ?

Je doute qu’il y aura jamais un revenu de base vraiment universel dans lequel tout le monde recevra une somme forfaitaire fixe. Il est plus probable que nous verrons une forme de revenu de base « subordonné à l’État », ce qui signifie que le transfert serait uniforme au sein d’une catégorie de ménages ou de types de personnes. Il pourrait être défini selon le lieu où les gens vivent, leur âge ou leur statut d’emploi. Cela pourrait ne pas atteindre la vision d’un revenu de pleine citoyenneté que les défenseurs ont voulu, mais cela peut aussi aider à réduire les inquiétudes concernant le ciblage précis.

Mais, attendez une minute : un revenu de base contingenté par l’État n’est rien de plus qu’une politique ciblée basée sur des indicateurs catégoriques de la pauvreté, et nous avons bouclé la boucle. En pratique, les frontières entre le revenu de base et l’assistance ciblée sont floues. Les questions politiques fondamentales sont le nombre de catégories ou de groupes que nous identifions pour différents transferts, avec un traitement uniforme au sein du groupe, et comment nous gérons les transitions entre les catégories, en notant les problèmes d’incitation que cela crée.

Leçons politiques

Que nous imaginions des revenus de base universels dans l’avenir ou pas, les débats politiques actuels nous amèneront à moins dépendre de politiques sociales finement ciblées qui visent à éviter les fuites vers les « non-pauvres » mais qui ont rarement les informations nécessaires pour le faire de manière crédible, qui sont souvent basées sur une comptabilisation incomplète des coûts encourus (en particulier par les pauvres), et qui finissent par exclure nombre de personnes qui en ont réellement besoin.

En conjonction avec des systèmes d’identification personnelle plus fiables, un recul des politiques de ciblage que nous voyons souvent aujourd’hui vers des formes plus transparentes d’universalité promet des politiques anti-pauvreté socialement inclusives, politiquement efficaces et plus rentables, notamment dans les pays pauvres (Ravallion 2017).

Un revenu de base universel à un niveau décent n’est pas encore réalisable dans de nombreux pays. Mais une plus grande universalité dans la fourniture de services et la protection sociale – et un ciblage moins précis – créerait de meilleures politiques sociales.

Références : 

Ardington, C, A Case and V Hosegood (2009), “Labor Supply Responses to Large Social Transfers : Longitudinal Evidence from South Africa”, American Economic Journal : Applied Economics 1(1): 22 – 48.

Banerjee, A, R Hanna, G Kreindler, and B Olken (2017), “Debunking the Stereotype of the Lazy Welfare Recipient : Evidence from Cash Transfer Programs Worldwide”, mimeo, MIT.

Brown, C, M Ravallion and D van de Walle (2016), “A Poor Means Test ? Econometric Targeting in Africa”, NBER Working Paper 22919.

Friedman, M (1962), Capital and Freedom, Chicago, University of Chicago Press.

Mansuri, G, and V Rao (2012), Localizing Development : Does Participation Work?, Washington DC : World Bank.

Murgai, R, M Ravallion and D van de Walle (2016), “Is Workfare Cost Effective against Poverty in a Poor Labor-Surplus Economy?”, World Bank Economic Review 30(3): 413 – 445.

Ravallion, M (2016), The Economics of Poverty : History, Measurement and Policy, Oxford and New York : Oxford University Press.

Ravallion, M (2017), Interventions against Poverty in Poor Places, Helsinki : World Institute of Development Economics (in press).

Sen, A (1995), “The Political Economy of Targeting” in D van de Walle and K Nead (eds), Public Spending and the Poor, Johns Hopkins University Press.